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依法治国背景下加强农村法治建设的思考
上载时间:2015/9/1 10:36:09     点击次数:1304   信息编辑:井研县司法局

内容摘要:文章从依法治国的背景入手,分析了农村推进法治建设的重要环节,剖析我国农村法治建设的现状及原因,提出加强我国农村法治建设的对策建议,期待对推进我国农村法治建设进程有所帮助。

关键字:依法治国农村 法治

 

2004年起,国家连续十一年发布以“三农”为主题的中央一号文件,强调“三农”工作在中国社会主义现代化建设时期的重要地位。2015年中央一号文件在继续聚焦“三农”工作的同时,首次提出并强调要围绕做好“三农”工作,加强农村法治建设,依法保障农村改革发展。这不仅为推动新形势下的农村法治建设指明了方向,也为实现农业农村可持续发展提供了强有力的法治保障。

一、当下农村法治建设现状

我国长期处于农业社会的传统、农村地区人口文化素质与法律意识较低的现实,在农村推进依法治国面临着重重阻力。当下,我国农村社会推行法治面临农民法律意识淡漠、乡村干部法治观念和法治能力缺乏、农村法治基础薄弱的现状。

(一)农民法律意识淡薄
   1986年中央宣布全国普法开始,经过近30年的普法工作,农民的法律意识有所提高,在认识社会的广度和深度上以及对法律的理解上,都在不断进步、深化,但是从整体上来看,农民的法律意识仍呈现出诸多问题,表现出淡漠的特征。主要表现为法律知识缺乏、对法律的权威性认识不足、维权意识薄弱等三个方面。

1、法律知识缺乏。与过去相比,农民的法律知识水平有了一定的提高,但是农民掌握的法律知识还是相当有限,大多数农民的法律认知程度比较低,只认为杀人、盗窃等是违法,没有意识到破坏环境资源、家庭暴力等也是违法行为。大多数农民没有接受过法律的教育,对一些法律常识不明白甚至产生误解导致触犯刑律。以井研县为例,每年查办的非法持有枪支案件多数案件当事人是农民,就是由于对法律的不了解导致犯罪。农民的法律知识常常局限于与自身紧密相关的领域,比如婚姻法、土地承包法等与农民生产生活相关的法律,且对这些法律的认知也只停留在表面,遇到纠纷时,多数农民运用“找关系”、“上访”等非法律方式来解决。虽然农村也开展了一些普法工作,但是有些普法只是走形式,没有真正走进农民的实际生活,对农民法律知识的扩充没有实际帮助。

2、对法律的权威性认识不足。守法意识不强,知法犯法。主要表现在法律知识缺乏导致的无视法律、漠视法律,加上农村大量劳务输出,农村劳动力大量转移弱化了农村的自防力量,多数村庄留守在家的均为妇幼老弱,是名副其实的“空壳村”和“空巢村”,导致农村盗窃、诈骗、抢劫等侵财性犯罪频发;另一方面,存在侥幸心理,加上被害人对于一些侵犯人身权利的犯罪采取容忍的态度,如农村强奸罪、强制猥亵、侮辱妇女罪、猥亵儿童罪时有发生,许多被害人在遭受侵犯后采取容忍的态度,变相纵容了该类案件的发生。

3、利用法律维权意识薄弱。在农村地区,受中国传统文化影响较深,法即为刑的观念在很大程度上存在。在很多人心目中,权大于法是一种普遍的观念,长期以来,农民习惯了服从权力,而忽视了维护自己的权利。一方面,农村解决纠纷的一种普遍选择是“私了”,在发生纠纷后,农民往往不知道通过法律途径解决问题,而是选择与侵权人“私了”。“私了”包括私下化解和不了了之。“私了”不仅存在于民事纠纷处理中,如宅基地、承包地纠纷等,而且存在于刑事案件中。另一方面,大多数农民权利意识淡薄,主体意识模糊,当自身权利被侵害时,要么浑然不知,以“法愚”的形态展现于社会;要么屈从于权威,忍气吞声;要么置法律规定而不顾,“以暴制暴”。

(二)乡村干部法制观念和法治能力缺乏
  随着全面推进依法治国的提出,政府的行政管理需要实现从“人治”到“法治”的根本性转变,实现依法行政、民主管理。但当前在一些乡镇干部中存在执法能力不强、执法不规范、执法违法的问题,具体表现在以下方面:
  1、法治观念淡薄。一些乡镇干部法治观念淡薄、服务意识不强,执法不到位,有利则用,无利则不用,习惯用行政手段和计划经济方式管理和决策,不善于用法律和市场经济手段进行引导和调控。一些乡镇干部认为,村民大多文化不高,缺乏民主意识、缺乏行使民主权力的条件,而不够重视村民的选举权、知情权、参与权和监督权等民主权利。
  2、依法行政能力薄弱。少数乡镇干部不懂法又不学法、执政能力令人担忧。一些乡镇干部不能正确理解基层人民政府与村民自治之间的法律关系,不是按照《村民委员会组织法》明确的“指导、支持和帮助”来开展对村委会的工作,而是实行科层式的“行政管理”。乡镇政府把村委会当做自己的下属组织,村委会主任变成村长,乡镇长直接领导村长的情况屡见不鲜。
  3、基层职务犯罪问题突出。近年来农村基层组织人员职务犯罪比较严重,查处困难,已成为影响法治建设的重要因素。涉案人员多为农村基层组织人员,“村两委”班子和村组长,且文化素质普遍偏低,个别人员具有前科劣迹,涉及罪名主要包括受贿罪、贪污罪和挪用公款罪,主要发生在资金流动比较频繁的基础设施建设和拆迁改造、水利设施建设、农村土地征用开发等领域,与其他主体的职务犯罪案件相比,农村基层组织人员受到的处罚相对较轻,这一现象在农村基层组织人员渎职犯罪案件中尤为突出。

(三)农村法治基础设施薄弱

目前,我国正在全面推进依法治国,加强农村法治建设,这是党中央对解决“三农”问题作出的重大决策,也是统筹城乡发展,全面建成小康社会的客观要求、从宏观来看,我国农村法治基础还比较薄弱,主要表现在以下三个方面:

1、农村社会经济较为落后,农民参与法治建设的经济动力不足。现代法治社会的基础是市场经济,那么农村商品经济就是农村社会法治的基础。但是由于大多数农村因资源、技术、信息等的匮乏导致经济较为落后,长期的城乡二元化的发展格局也进一步拉大了城乡发展差距。在此状况之下,农民大都只关注其基本生活需求,而对于生活质量、权益保护等便无力关注,对法律需求的主动性并不高,参与法治建设的主动性便不高。只有在其合法权益受到侵害时,才会被动寻求法律的救济,导致农村法治建设的内生动力不足。法治建设作为上层建筑问题,落后的农村生产力决定了农村法治处于先天需求的不足和后天发展的障碍。

2、农村的基层政权组织涣散,村民自治的水平不高。当前我国基层民主建设不断推进, 但是农村地区的民主建设仍然较为“脆弱”,不同程度地依赖国家正式制度的保障。作为现代文明的法治建设需要良好的政治民主基础,基层政权的涣散制约了村民当家作主的积极性和主动性, 进一步限制了农民的民主意识和主人翁意识的培养。同时,在当下的村庄改造、土地使用权的转让方面,农民的正当合法权益不能得到完全有效的保障,使其内心难以对法律产生一种主动的需求;而且农民的权利意识不能得到培育, 法治建设需要的公民社会难以在农村建立,进一步影响了法治进程在农村社会的深度推进。

3、农村的文化教育较为落后,农民缺少法律知识,法律运作能力不足。经济的欠发达及文化教育效益的长期性,导致农村地区文化教育较为落后。一方面,农民收入本就有限,教育投入在农民稀少的收入中占据份额较大。另一方面,文化教育的收效无法带来直接的经济效益,“读书无用论”一直在农村地区普遍存在。然而,现代社会的法治建设离不开全体社会成员文化素质的提高, 更何况,法治建设人文环境本就薄弱的农村地区。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎样运用这些设备。农民较低的文化素质使得其对法律技术、法律运作的知识知之甚少,与法治国家的要求不相适应,也就难以有效推动农村法治建设。

二、当前农村法治建设现状原因分析

(一)传统法治文化影响深远

中华民族有着深厚的文化底蕴,这种传统文化直接影响着我们这个民族思想、意识、制度和组织。法文化是文化整体的一个组成部分,传统法文化直接影响我们对法律的态度、感情、期待,影响我国实现依法治国的目标。

1、以“义”的追求,压抑“利”的欲念。儒家学说认为小人求“利”,君子求“义”,因此我国传统法律成为治国的工具,而不是人民合法权益的保障。形成了根深蒂固的“义务本位” 、“国家本位” 的传统法律体系, 法律被视为“ 绳顽警愚” 的防民工具, 多禁止性规范而少权利性规范。法律表现出极强的义务本位性,它漠视个人的权利及价值,其法律精神蕴含着对平民大众主体性权利的否定、压制乃至剥夺。相应地, 农民习惯于也更青睐于依赖传统伦理和乡土规范确立的行为规则.应当说, 目前的中国农村仍处于法治秩序与人治秩序等组合而成的多元混合秩序的现实中, 法律的权威于其中却显得十分虚弱, 甚至被全然摒弃。法律表现出极强的义务本位性,它漠视个人的权利及价值,其法律精神蕴含着对平民大众主体性权利的否定、压制乃至剥夺。

2、以“群”的观念压抑“个体”意识。“礼治”是儒家文化的核心,它主要是指是建立在宗法结构基础上的等级森严、尊卑有序的社会政治伦理秩序体系,所体现的是以宗法家族为本位的社会,强调对秩序的追求,强调个人对集体的服从, “轻法”而重“圣贤之治” , 即“人治”。个人仅是社会性的存在物,并不是一个独立存在的主体,个体的意识都被置于宗法家族为本位的规范体系之中。社会被看成是一个大家庭, 人的“ 个性”完全消饵于整体中, 个人的存在以履行家族义务和国家法律义务为前提, 自主自立的和拥有权利的个体理性完全无法张扬。

3、人治“权力”至上文化观压抑法治“权利”至上文化观。我国有着两千多年的封建专制传统, 权力高度集中的政治模式使所有权力服从于王权, 而法内外的各种等级特权更是严重地禁锢了人民的思想。这对于处在社会最底层的农民来说, 形成的只能是根深蒂固的臣民意识, 而不可能是民主政治的传统。建国后高度集中的计划管理体制要求农民对行政命令的绝对服从,更是延续和固化了农民服从权力的心理习惯。所以人治的社会文化观念之中,法律只是统治者用来治理的一种工具和手段。总之,在这样的背景下构筑由民主、平等、自由等形成的法治新农村, 并形成一种新的文化,是推进农村法治建设面临的最大困境之一。

(二)农村经济社会发展滞后

目前,我国绝大多数地方的农村小康水平普遍低于城市,长期以来,由于城乡二元经济结构和管理体制的存在,在全面推进现代化的进程中,农村和农业虽然也有了一定的发展,但农村的发展远远落后于城市,农业的发展落后于其他行业,农村经济社会发展滞后严重影响了农村法治建设进程。

1、农村社会结构影响法治建设进程。我国自改革开放以来, 城市发展迅速, 社会结构发生了重大变化, 传统的家族关系被割断, 市民平等的思想观念在逐步形成。在这样一种不以家庭为重心而以个人为中心的社会里, 法律规则体系的推行容易为人们所认可。相反, 在中国乡村, 很少受外来文化的影响,家族的、宗教的和地方习惯等民间的知识、习俗、信仰和秩序仍然得以维系。虽然社会变迁尤其是现代国家权力及正式的法律规范和秩序在中国农村的强制建构, 已在经济上、政治上和生活方式上极大地改变了农村和农民, 但所有这些变化尚不足以使民间法消逝。国家法和民间法在特定的历史条件下仍会在中国乡村社会中发生碰撞并以特别的方式进行互动和制约,而国家法在我国农村的实施有时无法达到预期的效果和目的, 也就具有了某种程度上的客观必然性。因此,摹使国家的法律规范在我国农村由冲突、脱节到擅变、融合, 使法治变成一种习惯, 从而使农民有意识乃至无意识地形成一种现代法律文化或法治精神, 尚需较长的过程。

   2、农村社会文化环境落后。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地,其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区经济和社会文化事业发展的相对滞后,造成乡村文化生活的贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方,文化设施极为缺少,文化活动的品味不高,有的地方赌风盛行,迷信成风,至于不健康书刊、黄色录像的泛滥,常处于无人过问的状态,严重地毒害了社会空气,戕害了青少年的心灵,有的青少年无事而滋事以至轻微违法甚而走上犯罪之途,造成青少年的违法犯罪率居高不下。恶者横行、弱者受欺的治安状况使善良农民少有安全感。

3、农村法治运作的成本较高。从经济学角度展开分析,法治作为商品经济的产物,其发展也需要商品经济作为基础。一方面, 部分农民遇到侵害自身合法权益的情形时,即使想到通过法律途径解决,但是考虑到诉讼费用及司法腐败等隐形成本也会望而却步。而且部分司法机关设置存在不合理性,使得交通和风险带来的总体成本上升。另一方面,中国农村地域广阔,通过政府送法上门需要负担大量资金、人力、物力成本,使得一些地方的普法宣传流于形式。法治运作的高成本会在追求降低成本时削弱法律运作的严格性,导致法律的威慑性下降。

(三)农村普法工作不到位

由于受到一些主客观因素的制约,农村的普法依法治理工作,还存在着氛围不浓、机制不全、形式单一、内容单调、效果不佳等一些不容忽视的问题。

1、农村的现状制约了法制宣传教育工作的开展。随着经济的发展和社会的变革,农村不断变化着的现实状况,制约着农村普法依法治理工作的开展。主要表现在:一是随着农民经济意识的增强,一大批农村青壮年劳动力外出务工经商,农村的普法对象难集中。二是农村尤其是山区农村,居住分散,加上农业产业结构的不断调整,农业生产经营趋于多样化,农民经济意识增强了农民时间由个人自由掌握,农忙早出晚归,农闲外出打工挣钱多,学习时间安排难。三是现有在家务农的大多是年龄偏大,文化素质偏低的中老年人,农民普遍文化水平较低,对法律规范理解难,对规范的、抽象的法律条文难以理解,学不懂、记不住,学法的积极性不高。

2、认识不到位,责任不落实。一是有的基层政府和领导忙于经济工作,对普法工作重视不够。随着市场经济的发展,部分基层干部看重物质利益和经济效益,追求短期政绩效应,而把法制宣传教育工作看成是费时费力的“软”任务。由于认识不足,抓法制宣传教育工作的积极性不高,投入的精力和财力十分有限,影响了农村法制宣传教育工作的深入开展。二是对法律的职能有片面的认识。有的农村干部把普法教育当成“听话教育”,要求农民学法主要是要农民听话,把法律理解为是“治民”的。对法律中一些赋予公民权利和保障公民权益的规定不去认真宣传,甚至隐而不宣,怕农民学法后,懂得用法律维护自身权益,反而不好管,更难管。三是措施落实不到位,流于形式。虽然各级都制定了普法规划和年度法制宣传教育工作计划,建立了工作责任制,但在实施和执行中,大多存在着落实不到位的问题。少数地方的农村法制宣传教育还仅仅停留在文件上、会议上和应付检查上。四是缺乏有效的约束机制。一些地方对农村法制宣传教育工作指导不规范,检查不到位,监督不得力,检查考核走过场现象较为普遍。

3、形式单调,内容平乏,效果不佳。一是在宣传教育形式上没有新的突破。仍然是靠传统的出板报、发材料、挂横幅,贴标语等形式,缺乏富有时代气息、寓教于乐、行之有效的宣传措施,无法充分调动农民学法的积极性。二是在宣传教育的内容上缺乏针对性。不同地区的农民需要什么样的法律,不同文化素质的农民能接受什么层次的法制教育等问题没有得到很好的解决。大多数乡镇的法制宣传教育的计划和普法内容的安排,都是原文照套上级的统一计划和安排,不能做到因地、因人制宜,有的放矢,使不同地区、不同文化素质、不同需求的农民接受着统一的法制宣传教育内容,在一定程度上影响了农民的学法效果。三是农村法制宣传教育的队伍跟不上形势发展的需要。一些从事法制宣传工作的人员,对法律知识学得不深、不透,知识面不宽,在宣讲法律时难以做到深入浅出、形象生动,农民听起来枯燥无味,很难提高学法的兴趣,阻碍了农村法制宣传教育工作的开展。

三、加强农村法治建设的对策和建议

(一)提高农民的法律素质及运用法律水平

1、加强农村法治文化建设。农民受传统文化影响而形成的法治观念匮乏,是传统文化在现代农民身上的真是反映。有什么样的文化就有什么样的行为。法律和道德都是社会上层建筑的重要组成部分,都是规范人们行为的重要手段,农村推进法治建设,既要有法治文化的保障,又要道德文化的滋养。在积极倡导提高农民法律素质的今天,必须培养新型农民。一是要培养农民的公民权利意识。现代农民要求农民守法,农民积极守法必须根基与一定的公民权利意识;二是要加大农村教育,提高农民科学文化素质,加大农村教育投入,开展多种形式的成人教育,同时进一步加强农村义务教育,遏制新文盲的产生;三是培养农民适应现代化发展的综合素质。在培养农民现代法律意识的同时,要注意培养农民适应当下社会环境的各种意识,如竞争意识、市场意识和现代价值观等,将法律意识培养与其他方面结合起来,促进农民综合素质的提高。

2、发展农村经济,提高农民物质基础。法律是上层建筑的一部分,必须以社会经济条件作为基础。只有农村经济得到了大力发展,农民生活水平得到了提高,农民对法律的需求才会逐渐上升,也只有农村经济的发展才能从根本上解决推进农村法治建设的物质条件,为广大农民解放思想、开拓视野,促使其主动学法、用法、守法,维护其合法权益提供经济保障。要加大农村基础设施建设,缩小农村与城市的差距,提高农村经济的市场竞争力,在市场经济的大环境中取得自己的市场地位,同时加强农村信息工作的建设,使农民对市场了解更快、更透、更准。

3、提高农民运用法律的水平。《宪法》规定,法律面前人人平等,国家尊重并保障人权。在现实生活中,无论是农民法治生活投资还是法治环境基本设施建设,农村居民所收到的惠及都要远远低于城市居民,远远不能满足其正常的法律生活需求。由此,要加大涉农法律法规建设,为农民运用法律武器维护自己的合法权益提供保障。要加大对农村的政策倾斜、财力投放,建立农民解决纠纷专项基金,扩大公共财政扩大农村的范围,完善农村基础设施建设,吸引高端人才到农村发展,完善农村法律援助制度,为农民运用法律武器维护自己的权益奠定坚实的基础。

(二)改善法律运行环境,树立良好的法律形象。

依法行政是依法治国的重要组成部分,是获得农民信任的前提。基层干部能否依法行政,直接影响和制约着农民法律意识的形成和培养,要通过多种途径改善农村法律运行环境,让广大农民知法、信法、用法。

1、提高农村基层干部的综合素质。针对农村基层干部综合素质不高,依法行政能力不强的现状,必须着力提高农村基层干部的综合素质。一是加强对农村基层干部的法治教育和培训,提高依法行政能力和水平,利用手中的职权保护农民的合法权益,进一步增强依法办事的自觉性,在群众中树立法律的权威,增强农民群众对法律的信仰;二是全面规范依法行政行为,健全农村法律监督机制,严格规范执法主体及各执法部门的权力、职责,做到执法主体、执法内容、执法责任明确化,要加强对基层政府、村两委、各个行政司法执法部门的监督,促进依法行政在基层顺利进行。

2、加强对农民的法律援助。让农民熟知法律、信任法律、运用法律,最直接、最有说服力的途径就是让农民切身感受到法律的关怀。一是要优化农村法律服务,逐步推进基层法律服务的主动化、制度化、多元化,增加农村法律服务工作人员的数量,提高法律服务效率,让法律服务真正融入到农民生活;二是降低农民诉讼成本,增加对农民法律援助的覆盖面。目前的法律援助制度对农民的援助范围小、程度低,一般的民事纠纷根本得不到法律援助的救济,法律援助只在严重刑事犯罪的很小一部分人中发生作用,要提高农民对法律的运用,扩大法律援助的覆盖面是一条有效的措施。

3、以法治理念推进基层干部职务犯罪预防工作。农村基层干部队伍是一支数量庞大、服务在一线的重要队伍,要从根本上解决和预防基层干部职务犯罪的问题,光靠严厉打击职务犯罪和搞好预防宣传是远远不够的。要充分认识到“预防职务犯罪也是生产力”的道理,建立长效机制狠抓乡镇一级领导干部职务犯罪预防工作。一是要完善基层组织民主制度,堵塞贪腐漏洞,建立健全村务公开机制,切实保障村民对涉农项目实施的质询权、知情权和民主监督权;二是建立健全“三位一体”的监管体现,让纵向监督、横向监督和民主监督“三驾马车”并驾齐驱,切实发挥监管实效;三是加强对涉农资金的管理,规范涉农资金管理机制,完善“村财乡管”制度和“一卡(折)通”管理机制。

(三)改善普法宣传,增强普法实效。

农民不仅是依法治国主体的重要组成部分,也是普法教育的重点对象。经过近30年的普法,广大农民的法律素质在逐渐提高,但是与依法治国的要求还有很大差距。由此,仍须通过多种途径加大普法教育,立足新形势、把握新特定,在农村逐渐形成遵守法律、崇尚法治的环境,为依法治国奠定基础。

1、更新观念、因地制宜。一是因地制宜,贴近普法对象。农村法治宣传教育的内容,要针对农村实际,重点筛选与农民切身利益相关的法律法规进行教育。随着农村经济的发展,农村普法教育工作的传统载体和狭小阵地已经捉襟见肘,难当重任,迫切需要开阔新视野、拓展新阵地,把广泛深入开展丰富多彩、健康有益的农村文化建设活动作为新载体,寓法于艺、寓教于乐,努力实现农村普法教育与农村文化建设相结合。二是与时俱进,转变普法观念。基层领导干部既是普法教育的重要组织者,又是普法教育的重点对象。他们必须充分认识到普法教育工作的重要性和紧迫性,转变那种将普法教育同经济工作对立起来的观念,摒弃那种忽视法律的地位和作用的人治思想。还要与时俱进,带头认真学习法律知识,正确运用法律手段处理事情,做到依法办事、依法决策、公正执法,维护法律尊严,让群众对法治社会的构建充满信心。

2、加强领导,形成宣传合力。构建“党委领导、人大监督、政府实施、政协支持、全社会共同参与”的工作格局,是推进农村法治工作取得实效的重要保证。不仅要建立好新形势下依法治理的领导体制,而且要探索卓有成效的运行机制和社会参与机制,努力形成推动依法治县工作的整体合力。同时,建立健全考核机制和保障机制,应将法治建设工作纳入县域经济社会发展的总体规划,列入考核体系。

3、革新普法教育形式,增强普法实用性。采取群众喜闻乐见的形式,开展丰富多彩的活动,寓教于乐。在法制宣传过程中,要紧密联系群众实际,开展适用性强的专题法制宣传教育,确保群众学有所获、学有所成。要创新普法模式,在充分利用好宣传栏、宣传手册、标语、广播电视等传统宣传资源的基础上,通过编辑典型案例集,制作图文并茂的法制挂图、年画,开展法律知识竞赛活动,采用群众易于理解、乐于接受的方式进行教育,使法制宣传教育取得实实在在的成效。

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